自高宗永徽以后,都督带使持节者,始谓之节度使,然犹未以名官。睿宗景云元年(710),以幽州镇守经略节度大使薛讷为左武卫大将军兼幽州都督。此为以节度使名官的开始。开元初时,玄宗开始大设节度使。其间,仍有任命行军大总管的。
直至开元九年(721)十月,玄宗敕“朔方行军大总管宜准诸道例改为朔方节度使”。至此,节度使便完全取代了行军大总管,成为边镇最高军事长官的正式名称。至天宝元年(742),全国共设立十节度使以备边。
这十个节度使,从东北往西,再稍南,恰好形成一道戍防奚、契丹和突厥、吐蕃、南诏等的防线。可见节度使长官的设立,同时也是边镇防区的全面改善。
节度使初时只是单纯的军事长官,不过问地方的民政、财政等大权。可是,由于边镇守兵的数量巨大,战争所需的物资筹集不易。
为了确保军队的给养,调动各方面的力量,以提高军队的防卫作战能力,唐玄宗逐步让节度使兼任营田使、度支使。这样,节度使就兼有巡察使、存抚使或按察使的职权。这些统辖数州的节度使就不再仅是地方的军事长官,他们控制了地区的行政财赋大权,又使州刺史以下尽为其属吏,所以成为一地区的最高军政长官了。